러시아-우크라이나 전쟁 종전, 어디까지 왔나

2022년 전 세계를 충격에 빠뜨렸던 러시아-우크라이나 전쟁 개전이 곧 4년차에 접어들고 있다. 러시아가 2014년 크림반도를 빼앗은 뒤 동부 지역에서 분리주의 갈등이 이어졌고, 2022년 러시아가 전면 침공을 감행하면서 지금의 전쟁이 본격화됐다. 

초반에는 러시아군의 대규모 병력이 빠르게 이동하며 도시가 연달아 점령과 탈환을 반복했지만 전쟁이 3년을 넘기자 양측 모두 병력과 장비를 크게 소진해 더 이상 큰 공세를 펼칠 힘이 남지 않았다. 

(사진 출처: https://storymaps.arcgis.com/)

위 사진에서 보이는 전선(붉은 부분이 러시아군 점령 지역이다)은 사실 2024년부터 거의 변화 없이 유지되어 왔다.

지금 전선이 거의 움직이지 않는 이유는 전장의 구조 자체가 ‘돌파가 거의 불가능한 형태’로 바뀌었기 때문이다. 양측은 깊은 참호와 콘크리트 진지를 촘촘히 구축했고 수 킬로미터에 이르는 지뢰밭을 깔아 탱크와 장갑차가 접근하기 어려운 환경을 만들었다. 

여기에 드론과 정밀 타격 무기가 대량으로 쓰이면서 전선에서 무언가 움직이면 즉시 위치가 드러나 공격을 받는 상황이 돼 대규모 병력 돌파는 시도 자체가 성립하기 어려워졌다. 

결국 러시아는 조금씩 전진하면서 소모전을 이어가고 우크라이나는 서방의 첨단 무기 지원을 바탕으로 방어선을 버티는 형태가 굳어져 하루에 몇 미터만 움직여도 ‘전과’라고 부르는 교착 상태가 지속되고 있다. 

이런 교착이 길어질수록 미국의 부담은 더 커진다. 우크라이나에 대한 군사·재정 지원을 매년 의회에서 새로 확보해야 하고 유럽 전체 안보까지 떠안아야 하며, 중동과 아시아까지 동시에 관리해야 하기 때문이다. 그래서 미국은 이제 더 늦기 전에 협상 국면을 끌어와 전쟁을 정리하려는 움직임을 보이고 있다.

트럼프가 전쟁을 끝내기 위해 꺼내든 28개 조항 초안

트럼프 대통령은 취임 이후 우크라이나 전쟁을 끝내기 위해 여러 방식을 제시해 왔지만 모두 현실의 장벽에 부딪혀 추진력을 얻지 못했다. 

모든 종류의 협상이 러시아와 우크라이나 중 어느 한쪽만 움직여서는 해결되지 않는 구조였고, 미국 내부에서도 이를 둘러싼 정치적 갈등이 계속되면서 트럼프가 내놓은 방안들은 번번이 수포로 돌아갔다. 결국 트럼프가 꺼내든 마지막 카드가 바로 28개 조항으로 구성된 평화안 초안이다. 

이 문서는 서로 완전히 반대 입장을 취하며 끝내고 싶어하지 않는 전쟁을 제3국이  주도하는 정치적 합의로 멈춰 세우겠다는 접근을 정면으로 드러낸 첫 공식 방안이다.

28개 조항에서 가장 중요한 내용들은 다음과 같다.

○ 우크라이나의 주권은 인정하되, 군대 병력을 60만 명으로 제한한다. 

○ 우크라이나는 헌법에 나토 가입 금지를 명시한다. 나토 동맹국들도 향후 우크라이나 가입 불허를 약속한다. 

○ 나토 병력은 우크라이나 땅에 배치하지 않는다. 대신 유럽 전투기는 폴란드 등에 주둔한다. 

○ 러시아·우크라이나·유럽 간 포괄적 불가침협정 체결. 과거 수십년 간의 분쟁, 영토 문제, 안보 불안정 요소를 ‘마무리’ 짓는다는 명목

○ 우크라이나에게 미국과 유럽이 제공하는 안보 보장. 만약 러시아가 다시 침공할 경우 ‘결정적이고 연합된 군사 대응’ 및 제재 재부활을 약속. 단 우크라이나가 먼저 도발하면 보장은 취소된다. 

○ 전쟁으로 파괴된 우크라이나에 대한 대대적 재건 패키지. 유럽과 미국이 자본을 투입해 인프라 복구, 가스망·에너지 설비 재정비, 산업 재건, 데이터센터·AI 등 첨단 산업 유치 등의 계획도 포함

○ 러시아에 대한 제재 완화와 국제경제 복귀의 길 열기. 러시아의 세계 경제 복귀와 유럽과 미국 기업 참여를 통한 공동 개발 약속

○ 전쟁 책임자들 및 관련 인물들에 대한 전면적 사면-면책 약속. 전쟁 동안의 행위에 대해 어떤 법적 책임도 묻지 않겠다는 조항 포함

○ 전면적인 휴전 발효 및 즉각적 군대 후퇴. 양측이 합의된 지점까지 물러나면 곧바로 정전이 시작된다는 조건

○ 전쟁 이후 우크라이나는 100일 내 조기 선거 실시. 정치 체제 정상화 및 새 정부 구성

○ 전쟁 피해자, 포로, 민간인 억류자, 납치된 아동 등에 대한 인도주의 위원회 구성 및 피해 복구, 가족 재결합, 인권 보장 약속

28개 조항의 핵심은 크게 세 가지다. 첫째는 우크라이나의 나토 가입 포기다. 나토 가입은 우크라이나가 침공 이후 가장 강하게 요구해 온 안전 보장 장치였지만 초안은 이를 아예 닫아 버리며 러시아가 줄곧 요구해 온 조건을 상당 부분 수용했다. 

둘째는 우크라이나 군 병력을 일정 규모 이하로 제한하는 조항이다. 이는 재침공 억제를 명분으로 내세웠지만 실제로는 우크라이나의 방어 능력을 크게 줄이는 효과가 있다. 셋째는 영토 문제다. 크림반도와 동부 점령지 상당 구역을 사실상 러시아 영토로 인정하는 형태가 포함돼 있어 국제 사회에서도 가장 큰 논란을 낳았다. 

트럼프 행정부가 제시한 평화안은 어디까지 진전됐나.

현재 협상 단계는 ‘각국이 자신들의 수정 요구를 제시하는 단계’에 놓여 있다. 우크라이나 실무진은 문서 자체를 일단 공식적으로 받아 검토는 했지만 핵심 쟁점인 영토 조항에 대해 강하게 문제를 제기했다. 

젤렌스키 대통령은 “가장 어려운 문제는 러시아가 점령한 지역의 처리 방식”이라고 직접 말하며 이 조항이 그대로는 받아들일 수 없음을 밝혔다. 미국 측은 젤렌스키에게 “결단이 필요하다”며 압박하고 있는데다가 트럼프 대통령은 “젤렌스키가 초안을 끝까지 읽지 않았다”고 공개적으로 비판해 협상 분위기를 더욱 경직시켰다.

러시아의 반응도 그리 열성적이지 않다. 푸틴 대통령은 이 초안이 “최종 평화 합의의 기반이 될 수 있다”고 말해 수용 가능성을 남겨 두었지만 실제 협상에서는 더 많은 양보를 요구하고 있다. 

특히 도네츠크 지역 전역에서 우크라이나군이 완전히 철수해야 한다는 조건을 새로 내세우며 영토 문제에서 한 발도 물러서지 않는 태도를 보였다. 다시 말해 미국 초안이 러시아에 유리하다는 평가를 받음에도 러시아는 “더 받을 수 있다”고 판단하고 요구 수준을 높이고 있는 셈이다.

이 모든 과정을 종합하면 평화안은 ‘절반은 진전했고 절반은 막혀 있는 상태’라고 볼 수 있다. 

유럽의 역제안, 미국 초안에서 무엇이 지워지고 무엇이 다시 쓰였나

유럽 주요 3개국인 독일 프랑스 영국(E3)은 미국이 제시한 28개 조항 초안을 처음부터 그대로 받아들이지 않았다. 유럽은 이 전쟁의 직접적 당사국은 아니지만 전쟁이 끝나는 방식에 따라 유럽 대륙 전체의 안보 구조가 바뀌기 때문에 미국보다 훨씬 민감하게 반응할 수밖에 없다. 

그래서 유럽은 2025년 11월 23일, ‘수정본’이라는 형태로 하나의 역제안을 만들었다. 미국 초안의 핵심 문구 상당수가 이 단계에서 사라졌다. 

(사진 출처: 로이터)

대표적으로 ‘나토는 우크라이나를 포함해 더 이상 확대하지 않는다’는 문구는 E3가 가장 먼저 지워버린 조항이다. 유럽은 나토 확대 여부는 우크라이나와 나토 31개국이 결정할 문제이며 러시아와의 협상 테이블에서 이 원칙을 흔들 수 없다고 처음부터 선을 그었다.

이는 우크라이나가 장기적으로 나토에 들어갈 가능성을 완전히 막아버리는 미국 초안의 구조를 완전히 뒤집은 셈이다.

군 병력 상한도 큰 수정이 이뤄졌다. 미국 초안은 우크라이나의 군 병력을 60만 명으로 제한해 방어력을 상당히 낮추는 조항을 담았는데 유럽은 이를 80만 명 수준까지 올리자고 제안했다. 

유럽의 판단은 지금 전쟁이 끝나더라도 러시아의 재침공 위험은 여전히 남아 있기 때문에 우크라이나가 최소한의 억지력을 유지하도록 해야 한다는 것이다. 더 엄밀히 말하면, 우크라이나군이 최소 80만 명 정도는 있어야 러시아가 다시 유럽을 침공할 때 우크라이나가 맨 앞에서 방파제 역할을 제대로 수행할 수 있다는 냉혹한 계산이 깔려 있다.

또 하나 중요한 차이는 유럽이 ‘전후 장기 구상’을 문서에 대폭 포함시키면서 협상의 방향을 바꿔 놓았다는 점이다. 미국 초안은 휴전과 영토·안보 조항에 집중돼 있었지만 유럽은 에너지 인프라 구축, 전력망 복구, 디지털 산업 육성, 재건 펀드 조성 등 장기 경제 협력 요소를 크게 늘렸다. 

이는 우크라이나가 전쟁 이후에도 유럽 경제권 안에서 안정적으로 자리 잡게 해야 우크라이나 뒤에 있는 유럽의 안보도 강화된다는 판단에 따른 것이다.

미국이 “전쟁을 빠르게 끝내는 것”을 우선순위로 둔다면 유럽은 “전쟁이 끝난 뒤 유럽 안보를 어떻게 유지할 것인가”를 가장 중요한 기준으로 삼고 있다고 요약할 수 있다.

젤렌스키의 난감한 줄타기, 우크라이나가 넘을 수 없는 선은?

우크라이나의 젤렌스키 대통령은 이러지도 저러지도 못하는 처지에 빠져 있다. 미국의 초안은 우크라이나가 가장 민감하게 여기는 두 가지 문제, 즉 영토와 안보 보장에서 우크라이나가 감당하기 어려운 수준의 양보를 요구하고 있기 때문이다. 

특히 크림반도와 도네츠크·루한스크 등 러시아가 점령한 지역을 사실상 러시아 영토로 인정하는 구조는 젤렌스키가 절대 쉽게 넘을 수 없는 선이다. 그는 공개적으로 “가장 어려운 쟁점은 점령지의 처리 문제”라고 말하며 이 부분에서 양보할 의사가 거의 없음을 분명히 했다.

영토 문제만큼이나 중요한 쟁점은 나토 가입 포기 요구다. 우크라이나는 나토 가입을 ‘다시는 침공을 당하지 않기 위한 유일한 방법’으로 보고 있다. 

침공 이후 우크라이나 사회 전체가 나토 가입을 지지하는 방향으로 이동했기 때문에 헌법에 나토 가입 금지를 명시하라는 미국 초안은 국내 정치적으로도 젤렌스키가 감당하기 어렵다. 실제로 우크라이나 의회와 군 지도부에서도 “안전 보장 없이 나토 포기란 없다”는 기류가 강하다.

군 병력 상한 조항 역시 우크라이나가 쉽게 수용하기 어려운 부분이다. 미국 초안은 60만 명 상한을 제시했지만 우크라이나는 러시아의 재침공 가능성을 고려하면 이 숫자는 지나치게 낮다고 보고 있다. 전쟁이 끝난다 해도 국경 전체를 방어하려면 상당 규모의 병력이 필요하다.

젤렌스키의 입장이 복잡한 이유는 외교적 방향이 서로 다른 두 집단 사이에서 균형을 잡아야 하기 때문이다. 미국은 전쟁을 조속히 마무리하려는 입장을 분명히 하고 있고 트럼프 대통령은 “젤렌스키가 결단력을 보이지 않는다”고 공개적으로 압박하고 있다. 

하지만 유럽은 미국보다 우크라이나 입장에 가깝고 ‘영토 양보를 전제로 하는 평화’에 대해 더 강하게 반대하고 있다. 우크라이나가 미국 안을 그대로 수용하면 유럽과의 관계가 흔들리고 유럽이 마련해 놓은 안보·재건 패키지 확보도 어려워질 수 있다.

젤렌스키가 미국의 방안을 따르고 싶어도 유럽이 동의하지 않는 구조라는 뜻이다.

그래서 우크라이나는 초안 자체를 완전히 거부하지도, 그렇다고 적극적으로 수용하지도 않는 ‘부정적 수용’ 전략을 택하고 있다. 문서는 읽고 테이블에는 올려두되 결단은 최대한 미루는 방식이다. 

푸틴의 계산과 러시아의 요구

이번에는 러시아 입장에서 문제를 보자. 러시아가 가장 먼저 강조한 것은 도네츠크 전역의 완전한 러시아 귀속이다. 미국 초안은 현 전선 기준을 동결하는 형태였지만 푸틴은 도네츠크 전 지역에서 우크라이나군이 완전히 철수해야 한다고 주장하며 이 문제를 사실상의 ‘레드라인’으로 설정했다.

러시아가 이렇게 강경한 태도를 보이는 이유는 군사적·정치적 계산이 모두 얽혀 있다. 군사적으로는 현재의 전선이 푸틴에게 절반의 성공 정도밖에 되지 않기 때문이다. 

전쟁 초기 목표였던 우크라이나 동부 전역 장악은 아직 이루지 못했고 전선도 완전히 안정되지 않았다. 그래서 푸틴은 협상 과정에서라도 이 목표를 최대한 충족하고 싶어 한다. 정치적으로는 ‘영토 확보’가 푸틴 정권의 정당성을 지탱하는 가장 중요한 요소다. 

전쟁이 길어지고 경제적 부담이 커지는 상황에서도 지지층이 푸틴에게 기대하는 최소 기준이 바로 점령지의 공식적 인정이다.

또 하나의 핵심 쟁점은 제재 완화와 국제 경제 복귀 문제다. 러시아는 전쟁 이후 국제 금융망에서 대부분 차단됐고 첨단 장비 수입도 막혀 있다. 

미국 초안은 제재 완화의 가능성을 열어두긴 했지만 러시아는 이를 더 명확하게 문서화하기를 원한다. 러시아가 어떤 식으로든 양보를 해서 협상안을 받아들일 경우 그에 상응하는 규모의 제재 해제가 반드시 보장돼야 한다는 것이다. 

여기에는 서방 기업들의 러시아 내 재투자, 에너지·광물 분야 협력 재개 같은 민감한 분야까지 포함된다.

푸틴이 특히 집착하는 부분 중 하나는 전쟁범죄 관련 책임 문제다. 국제형사재판소(ICC)는 이미 푸틴에 대해 전쟁범죄 혐의로 체포영장을 발부한 상태인데 러시아는 이 문제를 평화협상 과정에서 어느 정도 해결하거나 무력화할 방법을 찾고 있다. 

미국 초안에는 전쟁 관련 사면과 책임 면제 조항이 포함돼 있는데 러시아는 이 조항이 실제로 ICC를 무력화할 수 있을지, 서방이 이 사면 조항을 법적으로 어디까지 보장할 수 있을지를 따져보고 있다.

마지막으로 푸틴의 전반적 전략은 ‘시간이 우리 편’이라는 접근이다. 전장은 느리지만 러시아는 조금씩 전진하고 있고 서방의 피로감은 점점 커진다. 그래서 푸틴은 협상을 서두르지 않는다. 미국 초안이 러시아에 유리해 보인다 해도 지금 당장 받아버리면 더 받을 수 있는 기회를 놓친다고 본다.

그렇다면 결국 협상안은 어떤 형태로 진전될까.

지금까지 공개된 흐름을 모두 종합하면 협상이 단번에 포괄적 평화조약으로 이어질 가능성은 거의 없다.

다시 말하자면 지금 전쟁은 군사적으로 승자가 없고 정치적으로도 결단을 내릴 주체가 없기 때문에 협상은 완결형 평화가 아니라 ‘멈춤과 관리’의 형태로 굴러갈 가능성이 높다는 뜻이다.

참호·지뢰·드론·정밀타격이 뒤엉킨 현대식 소모전에서는 어느 쪽도 전선을 쉽게 돌파할 수 없고 이런 상황은 협상에서 군사적 압박을 크게 약화시킨다. ‘전쟁을 통해 유리한 조건을 끌어낼 수 있는 시기’는 이미 지나갔다는 뜻이다.

이와 연계된 영토 문제는 단기간에 정리할 수 있는 성격이 아니다. 러시아는 도네츠크와 루한스크 전역의 공식 귀속을 요구하고 우크라이나는 점령지 상실을 인정하는 순간 국내 정치적 기반이 붕괴할 수 있다. 젤렌스키의 정치적 생명에 사실상 곧바로 사형선고를 내리는 셈이다. 

또한 미국·유럽·러시아·우크라이나의 이해관계가 완전히 다르다. 

○ 미국은 비용을 줄이고 싶어한다.

○ 유럽은 우크라이나를 러시아 앞에 계속 세워두면서 장기 안보 프레임을 굳히고 싶어한다.

○ 러시아는 4년 동안 전쟁을 치러서 얻어낸 영토를 절대 포기하려 하지 않는다.

○ 우크라이나는 국가 생존을 확보해야 한다. 

이 네 축이 모두 만족하는 하나의 문서를 즉시 만드는 것은 거의 불가능에 가까울 정도로 어렵다. 따라서 영토는 ‘나중 문제’로 미루고 전투 중단과 군사적 충돌 방지부터 합의하는 방식이 불가피하다.

따라서 이 전쟁의 끝은 거의 확실하게 “현실을 인정한 임시적 합의”가 될 것이며 진짜 평화조약은 그 뒤에 수년 이상을 더 기다려야 할 확률이 높다. 2014년부터 시작된 러시아와 우크라이나의 갈등이 진정으로 종식되려면 앞으로도 까마득한 시간이 남았다고 볼 수 있다.